La Legislación Económica y sus Objetivos

La Legislación Económica y sus Objetivos

Dentro de un determinado ordenamiento jurídico, en especial de los países con una economía de mercado integrada al comercio mundial, la legislación económica cumple un rol específico, que  no es otro que el resguardo del orden público económico, el establecimiento del marco regulatorio dentro del cual los agentes económicos desarrollan sus actividades empresariales en el ejercicio de su libertad de emprender, así como el resguardo de los intereses de los particulares en su calidad de trabajadores, consumidores, inversionistas, asegurados, etc.

Desde esta perspectiva, el desempeño de los órganos fiscalizadores encargados de la aplicación de la legislación económica, en sus distintas aéreas o sectores, tales como laboral, valores, seguros, financiero bancario, salud, etc., debe siempre estar orientado al cumplimiento de sus roles específicos, pero siempre desde la perspectiva de que las disposiciones legales y administrativas que deben ellos fiscalizar tienen una finalidad u objetivo, que no se agota simplemente en el cumplimento de las formas o la aplicación exegética de las mismas disposiciones legales o administrativas, sino que éstas deben tender a cumplir con su finalidad última, esto es el orden publico económico y las protección de los derechos económicos de los individuos.

Esta es la razón última que justifica la dictación de estas normas jurídicas económicas, que regulan, limitan, encuadran o restringen las actividades empresariales en sus distintos ámbitos. De esta forma las resoluciones de los órganos fiscalizadores deben estar siempre enfocadas o tender al cumplimiento de tales objetivos, los cuales en definitiva son la razón de ser de la existencia de dichas disposiciones legales económicas.

Lo descrito en términos conceptuales, se hace evidente cuando se analizan en forma específica las distintas áreas o sectores de la economía y el grado de intervención de los órganos fiscalizadores al tenor de las normas legales económicas que regulan el desarrollo de las mismas. Un buen ejemplo lo tenemos en el caso de las sociedades anónimas, en cuyo caso la legislación distingue con claridad la situación de las sociedades anónimas cerradas y de las abiertas, según se encuentre o no comprometido el orden público económico. Esto se manifiesta en la necesidad o no de la protección especial de los derechos e intereses de los accionistas minoritarios frente a los accionistas controladores de las mismas. En el caso de las sociedades anónimas cerradas, en la cual la ley, junto con fijar el marco normativo general de operación y administración de las mismas, no entiende comprometido el orden público económico o se estima que no se requiere de una especial intervención del órgano fiscalizador en la protección de los intereses de los accionistas minoritarios. Distinto es el caso de las sociedades anónimas abiertas, en las cuales le ley estima indispensable el velar por su buen funcionamiento, por la protección de los intereses y derecho de los accionistas minoritarios e inversionistas, en razón del orden publico económico comprometido, conteniendo un marco jurídico estricto de operación y funcionamiento y otorgando especiales facultades fiscalizadoras al órgano fiscalizador, la Superintendencia de Valores y Seguros.

Igual cosa se puede señalar en el caso de los seguros generales, donde se regula en forma estricta la operación y funcionamiento de las compañías de seguros, pero que en el ámbito contractual la ley actualmente asume que existen dos grandes mundos. El de los grandes seguros cuyos asegurados son personas jurídicas y la prima anual es superior a las 200 UF y el resto en que los asegurados son personas naturales y las primas fluctúan en montos inferiores en función de los riesgos. En los primeros, las partes, dentro de un marco regulatorio general, son libres de convenir los términos y condiciones de sus contratos de seguros, mientras en los segundos se opera con términos y condiciones contractuales depositadas en el órgano fiscalizador y bajo una estricta supervigilancia del mismo en la interpretación, ejecución y cumplimiento de los contratos de seguros por parte de las aseguradoras, todo ello en función de la protección de los intereses y derechos de los asegurados.

En consideración a lo antes expuesto, creemos muy relevante tener en consideración que los organismos fiscalizadores, en especial la Superintendencia de Valores y de Seguros, cuando ejercen sus facultades legales de interpretación administrativa y/o de fiscalización de las entidades bajo su vigilancia, deben aplicar la ley en función de los objetivos de la misma y no como el resultado de un análisis meramente formal de dichas disposiciones legales, determinando muchas veces de oficio interpretaciones que carecen de toda justificación y sustancia y que se traducen en instrucciones u órdenes que mas allá de entorpecer el desenvolvimiento de las entidades fiscalizadas, en nada contribuyen a la protección de los derechos o intereses de los accionistas a quien la legislación pretende proteger.

En este sentido, en el último tiempo la SVS ha resuelto de oficio un sin número de materias relacionadas con la designación y reemplazo de Directores, facultades del Directorio, delegaciones de facultades del Directorio a las Juntas de Accionistas, y viceversa, aumentos de capital y derecho preferente de suscripción de acciones, etc., donde claramente ha primado la forma sobre el fondo. Han existido interpretaciones literales y no sistemáticas, y muchas veces forzadas, de las disposiciones legales, creando artificiales conflictos y/o controversias jurídicas con las entidades supervisadas, olvidando definitivamente el objetivo tenido en consideración por el legislador al dictar dichas disposiciones legales en aplicación. En términos generales, en dichas situaciones no existía controversia alguna, los acuerdos habían sido adoptados en forma unánime por los Directorios, no existía perjuicio alguno para los accionistas minoritarios y en consecuencia no había sido requerida la intervención del organismo fiscalizador. En definitiva, en estos casos la resolución de la SVS se ha fundamentado en una forzada interpretación de las disposiciones legales aplicadas, las que no tenían justificación ni razonabilidad.

Más aun, en el caso de las actuaciones o procederes de las administraciones de las sociedades anónimas abiertas, que han sido representados, observados o rechazados de oficio por la SVS, éstas por regla general se fundamentaban en legítimas y razonables interpretaciones de las disposiciones legales aplicables y sin que las mismas afectaran en la actualidad o en el futuro los derechos de los accionistas minoritarios o no controladores.

Cuando existe un conflicto jurídico real, en el cual están en juego los derechos o los intereses legítimos de los accionistas minoritarios, en una controversia con una actuación o proceder especifico de la administración de la sociedad o sus accionistas controladores, puede resultar entendible que la SVS extreme la interpretación de las disposiciones legales aplicables con el objetivo de protegerlos, todo ello bajo el supuesto que compartimos, que ese es el objetivo final de dicha legislación. Sin embargo, ello no resulta ni razonable ni conveniente cuando no existe riesgo para los referidos intereses y dichas resoluciones de la SVS sólo entraban el funcionamiento de las sociedades anónimas, creando conflictos enteramente artificiales, para terminar obligando a las administraciones de éstas a rehacer actos y decisiones de sus órganos societarios, ya sean Directorios o Juntas de Accionistas.

Nos cuesta entender cuál es el criterio que fundamenta o en que descansa esta nueva forma jurídica de proceder de la SVS y ello en razón de que no se percibe con alguna claridad sus motivaciones. Lo anterior, es aun más preocupante considerando la entrada en operaciones en agosto de 2018 de la Comisión para el Mercado Financiero, creada por la Ley 21.000, la cual reemplazará como órgano normativo y fiscalizador a la actual SVS. En este escenario, surge entonces la inquietud acerca de si este enfoque fiscalizador será el que caracterice el funcionamiento en este ámbito del nuevo órgano fiscalizador, o si por el contrario es esperable que el nuevo organismo retome la mirada o enfoque histórico tradicional, de interpretar y aplicar las disposiciones jurídicas que regulan el funcionamiento de la sociedades anónimas siempre desde la perspectiva de proteger el orden publico económico y los intereses y derechos de los accionista minoritarios o no controladores.

Francisco Gazmuri Schleyer

Abogado

Gazmuri & Cia.